Analyse – Les sanctions économiques de l’UE : un débat éthique

En réponse à ce qu’elle perçoit être une détérioration de l’environnement démocratique au Cambodge, la Commission Européenne a annoncé le 5 octobre 2018 qu’elle lançait le processus de suspension de l’accord commercial « Tout Sauf les Armes. » Une décision qui n’est pas sans débat, ni controverse.

Les élections générales de juillet 2018 ont mené à la victoire du parti du Premier Ministre Hun Sen, après la dissolution du principal parti d’opposition et à l’arrestation qualifiée d’arbitraire par l’organisation des Nations Unies (ONU) de son leader Kem Sokha. En parallèle, la presse et la société civile ont fait face à une répression grandissante, selon l’ONU.

L’Union Européenne (UE) n’est pas restée sans réagir face à ce qu’elle considère être une « régression » démocratique orchestrée par le parti au pouvoir depuis 33 ans.

Après avoir fait de nombreuses déclarations officielles faisant état de ses préoccupations, coupé le financement du Comité Electoral, refusé catégoriquement d’envoyer des observateurs électoraux et menacé le Cambodge de sanctions économiques, l’UE, par la voix de Cecilia Malmström, Commissaire au commerce, a annoncé le lancement du processus de suspension de l’accord « Tout sauf les armes. »

Perturbation majeure du secteur économique

Le pas est important. Cet accord commercial permet au Cambodge d’exporter ses produits vers les pays européens sans payer de droits de douane. Une suspension complète coûterait au pays 676 millions de dollars, et causerait une perturbation majeure du secteur économique. L’objectif de cette mesure est de rétablir un environnement démocratique et de garantir les droits de l’homme dans le pays. Pendant la procédure qui durera 12 mois, les décideurs européens gardent l’espoir qu’une décision du Gouvernement cambodgien en faveur des libertés civiles et politiques permettra d’interrompre le processus.

Les sanctions économiques, souvent qualifiées d’armes à double tranchant, font l’objet d’un débat important au sein de la communauté internationale. Sont remis en question : leur légitimité, leur efficacité et la responsabilité de l’Etat ou de l’institution qui les imposent.

La responsabilité de l’UE en jeu

Si l’accord devait être suspendu, il va sans dire qu’il est attendu des décideurs européens qu’ils répondent de leurs actes ainsi que des conséquences de leurs décisions, délibérées ou non.

près de 245 000 personnes perdraient leur emploi dans ce secteur.
Textile : près de 245 000 personnes perdraient leur emploi dans ce secteur. Photographie ILO (cc)

Les premières victimes d’une déstabilisation économique seraient les communautés les plus pauvres et les plus marginalisées dans un pays où 13,5 pour cent de la population vit sous le seuil de pauvreté et où une autre large tranche de population située juste au-dessus est qualifiée de « vulnérable aux chocs économiques » par le programme de des Nations Unies pour le Développement (PNUD). La National Union Alliance Chamber of Cambodia estime que l’emploi et les moyens de subsistance d’environ trois millions de travailleurs et de leurs familles seraient directement affectés. En particulier, dans le secteur de l’industrie textile et de fabrication de chaussures, les femmes en souffriraient le plus. Un étudiant de l’université du Cambodge calcule que près de 245 000 personnes perdraient leur emploi dans ce secteur.

Entreprises européennes touchées

De plus, les entreprises européennes – estimées au nombre de 500 au Cambodge – ainsi que leurs employés européens et cambodgiens seraient également directement ou indirectement touchés par une perturbation économique. Le Président de la Chambre de Commerce Européenne du Cambodge, Arnaud Darc, s’est clairement positionné en défaveur d’une telle décision. « Nous pensons qu’une suspension de l’accord ou des sanctions unilatérales à court terme pourraient avoir des conséquences négatives sur le long terme, » a t-il déclaré dans une lettre à Cecilia Malmstrom, rappelant toutefois le soutien de la chambre aux valeurs fondamentales de l’Union Européenne.

Ainsi, une telle mesure mettrait en péril les objectifs de coopération UE-Cambodge visant au développement socio-économique du pays, en particulier, la réduction de la pauvreté, la promotion d’une croissance équitable et durable et le respect des droits de l’homme, y compris les droits sociaux et économiques.

En cas d’un échec des négociations avec le Gouvernement cambodgien, l’UE devra, elle aussi, faire face à ses responsabilités.

Comme l’a souligné le rapporteur spécial de l’ONU sur l’impact négatif des mesures coercitives unilatérales en visite à Bruxelles en 2017, « quand une partie externe est – même partiellement – responsable de la situation dans un pays, elle doit inévitablement faire tout en son pouvoir pour protéger les droits économiques, sociaux et culturels de la population affectée » en conformité avec l’engagement de l’UE de promouvoir les droits de l’homme.

La légitimité des mesures coercitives

« Il va de soi qu’aucune politique de sanctions unilatérales visant à protéger les droits de l’homme d’une population dans un pays ne peut être justifiée si elle a un impact négatif – bien que non voulu – flagrant et adverse sur les droits de l’homme des segments les plus vulnérables de la population du pays visé, » a également déclaré le rapporteur de l’ONU.

La question de la légitimité de telles mesures a aussi été posée par le Secrétaire Général de l’ONU. « Les sanctions soulèvent une question éthique : si infliger des souffrances à des groupes vulnérables dans le pays visé est un moyen légitime de faire pression sur des dirigeants politiques. »

Le cas cambodgien met à l’épreuve le principe européen de développer des « sanctions de manière à minimiser les conséquences négatives sur ceux qui ne sont pas responsables de la situation menant à l’adoption des sanctions (…) en particulier la population civile locale et les activités légitimes dans ou avec le pays concerné. » En impactant les droits économiques et sociaux des plus vulnérables et de parties tierces qui ne sont pas responsables de la situation démocratique du Cambodge, un retrait de l’accord « Tout Sauf Les Armes » nécessiterait d’être accompagné de mesures visant à pallier à ces effets néfastes.

Ambiguïté

L’ambiguïté se situe dans la conditionnalité de l’application de l’accord commercial stipulée dans la législation du Système de Préférences Généralisées (SPG). Le Cambodge peut bénéficier de tarifs préférentiels s’il respecte les 15 conventions des Nations Unies et de l’Organisation internationale du travail. En cas de non-respect ou de violations flagrantes de ces dernières, l’UE est en droit de le suspendre.

Toutefois, ce qui est légal n’est pas toujours moral. Il est à espérer que la législation et, en particulier les clauses des droits de l’homme dans les accords commerciaux de l’UE, soit améliorée conformément au principe de justice, de manière à ce qu’une suspension n’affecte pas négativement des populations innocentes et victimes d’abus des droits de l’homme. Il va de soi que les décisions prises visant à promouvoir les droits de l’homme doivent nécessairement les protéger et non les détériorer.

Si l’UE a fait des avancées en matière de protection des droits de l’homme dans la mise en œuvre de ces mesures coercitives, des progrès restent à accomplir.

L’efficacité en question

Chaque cas est unique et demande une analyse spécifique. Le résultat des négociations entre le Gouvernement du Cambodge et l’UE reste à l’heure actuelle imprévisible.

Federica Mogherini, Haute Représentante/Vice-Présidente de la Commission Européenne a exprimé ses espoirs au sujet des négociations avec le Premier Ministre Hun Sen: « Je ne peux pas dire que nous avons trouvé des solutions mais l’approche de l’UE est toujours d’engager et d’avoir un dialogue quand un problème survient. (…) Je garde toujours l’espoir – vous me connaissez – qu’un changement positif arrive. Le travail (de négociation) continue. »

Les sanctions économiques partiraient de l’hypothèse que le régime visé dispose d’un degré de moralité suffisant pour chercher à éviter les dommages économiques et sociaux, ce qui le pousserait à répondre positivement aux demandes de l’UE visant, dans le cas du Cambodge, à restaurer un climat politique démocratique.

Faible probabilité de succès

Statistiquement, des études quantitatives montrent que les sanctions économiques ont une faible probabilité de succès : à peine 5, 22 ou 30 pour cent. Lors d’un évènement tenu au Haut-Commissariat aux droits de l’homme de l’ONU, le chercheur Dursun Peksen a déclaré que « les sanctions économiques ne réussissent pas à atteindre leurs buts de 65 à 95 pour cent du temps. » Pire, l’histoire démontre que de telles mesures peuvent avoir des effets contreproductifs. Une analyse de 157 pays (de 1976 à 2001) démontre que l’administration ciblée, se sentant menacée, peut augmenter le niveau de répression politique en vue d’assurer la survie du régime. Une autre étude de 102 pays (de 1972 à 2000) confirme que les sanctions incitent les Etats à consolider leur pouvoir et restreindre les libertés politiques.

Bien que l’expérience du passé ne devrait pas être ignorée, le Gouvernement du Cambodge pourrait sortir du lot. Il reste à espérer qu’il soit à la hauteur des espérances du monde occidental, afin d’encourager un plus grand respect des droits de l’homme et d’éviter les dommages causés par un éventuel retrait de l’accord commercial.

Une démocratisation en douceur

La politique de sanctions est lancée. A ce jour, la législation et les clauses des droits de l’homme dans les accords commerciaux de l’UE n’ont pas été révisés.

Sanctions partielles

En l’état actuel, la situation pourrait évoluer positivement si des restrictions sont placées sur les sanctions économiques. L’UE devrait opter pour des sanctions partielles, courtes et graduelles afin de minimiser les conséquences négatives sur la population.

Plutôt que de toucher la totalité des exports cambodgiens vers l’UE, le retrait de l’accord aux tarifs préférentiels pourrait éviter le secteur vital de l’industrie textile et ne toucher qu’un secteur mineur, tel que le sucre, comme l’aurait suggéré la France. Si le mal serait moindre, il faudrait tout de même trouver des solutions viables pour compenser les travailleurs et parties tierces du secteur qui ne sont pas responsables du climat politique. Il est également statistiquement prouvé que « plus les sanctions sont courtes, plus les chances de réussite augmentent. »

Il sera aussi indispensable pour les représentants de l’UE de maintenir une relation cordiale, toujours en vue d’atteindre les objectifs démocratiques visés, avec le Gouvernement et de restaurer la relation de confiance nécessaire à une coopération positive pour promouvoir les droits de l’homme. Il est difficile d’imaginer que l’on pourrait forcer le respect des valeurs démocratiques, sans travailler en profondeur pour qu’elles soient adoptées aussi bien dans les cœurs que les esprits.

Il est fondamental de comprendre les structures de pouvoir cambodgiennes, les facteurs culturels, économiques et sociaux enracinés depuis des millénaires dans cette civilisation ancestrale – et de les intégrer dans une structure démocratique communément acceptée, plutôt que de chercher à les détruire et les remplacer. L’adaptation est le maître-mot d’une politique de démocratisation viable.

Pour conclure, si l’UE retire l’accord « Tout Sauf Les Armes » sans parvenir à amener le changement démocratique souhaité, elle ne fera que causer une déstabilisation économique et nuire à la situation des droits de l’homme, en particulier les droits économiques et sociaux. Il va sans dire qu’il est attendu de l’Union qu’elle réponde de ses actes et des conséquences qui en découlent.

L’espoir est de mise

Les populations attendent de leurs dirigeants des négociations fructueuses et des décisions appropriées optimisant leur bien-être et assurant l’avancée effective de leurs libertés fondamentales et droits civiques.

Par Cindy Cao

Cindy Cao est doctorante en politique internationale à l’Université de Leicester, Royaume-Uni et chercheuse associée à l’Institut Européen des Etudes Asiatiques à Bruxelles, Belgique. Elle est basée à Phnom Penh et poursuit une recherche sur les relations entre l’UE et le Cambodge.

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